逐条点评《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》
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2021年12月27日，中国人民银行和国家市场监督管理总局共同发布了《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》（“以下简称《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。
背景
2019年，金融行动特别工作组（FATF）在第四轮互评估报告中，指出中国尚未根据《FATF40项建议》建立“受益所有人”信息登记系统的建设，应予改进。
2020年10月，FATF在第32届第1次全会上对第四轮互评估报告中国部分的合规性评级进行了调整，提升中国在《FATF40项建议》中建议15（新技术）、建议26（对金融机构的监管）、建议34（指引与反馈）评级至“大致合规”，维持建议2（国家层面的合作与协调）“合规”评级，维持建议29（金融情报中心）“部分合规”评级。但对于原来评级为“不合规”的建议24(法人的透明度及受益所有人)，由于中国并没进行实质性的后续改进，继续维持“不合规”的评级。
实际上，为了弥补FATF所指出的中国“受益所有人”信息登记系统的缺憾，中国人民银行一直在努力推动修改反洗钱法，试图从法律的层面赋予“受益所有人”信息登记要求的强制力。例如，2021年6月1日,中国人民银行组织起草并公布了《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，其第17条的立法设计就包括“公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。”
可以看出，本此《征求意见稿》不仅是中国落实FATF第四轮互评估后续进展的重要举措，也是中国人民银行推动反洗钱反恐融资风险管理监管规则进一步完善的重要成果。
本《征求意见稿》的主旨有三点：
（1）适格的三类“市场主体”通过“企业信用信息登记系统”向国家市场监督管理局报送其“受益所有人”信息；
（2）国家市场监督管理总局将“受益所有人”推送给中国人民银行；
（3）中国人民银行建立“受益所有人信息管理系统”，接收、保存、处理受益所有人信息，并向金融机构开放。
【解读】
明确了“受益所有人”信息登记要求的上位法是《反洗钱法》及《市场主体登记管理条例》。
这里包含了两层的含义：（1）“受益所有人”信息登记的主要政策目标是为了洗钱风险管理；（2）需要登记“受益所有人”信息的主体，是《市场主体登记管理条例》中所规定的“以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织”，这实际上是严格限定了需要进行“受益所有人”信息登记的主体范围。
【解读】
第二条是对第一条中“受益所有人”信息登记主体的补充，看似平淡无奇，实际上蕴藏着丰富的立法意味。
1.豁免部分“市场主体”的“受益所有人”信息登记义务
《市场主体登记管理条例》对于“市场主体”的定义是很宽的，凡是“以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织”的，都属于需要在市场监督管理部门进行登记的“市场主体”，具体包括“公司”等7类。而本《征求意见稿》并未要求《市场主体登记管理条例》规定的7类“市场主体”都需登记“受益所有人”信息，而是对其中4类的登记义务进行了豁免。
“市场主体”须登记及可豁免的类别对比
类别 | 《市场主体登记管理条例》第二条 | 本《征求意见稿》第二条 |
市 场 主 体 | 公司 | 需要登记 “受益所有人”信息 |
合伙企业及其分支机构 | ||
外国公司分支机构 | ||
非公司企业法人及其分支机构 |
豁免登记 “受益所有人”信息 | |
个人独资企业 | ||
农民专业合作社（联合社）及其分支机构 | ||
个体工商户 |
从以上对比可以看出，显然《征求意见稿》豁免了各类“社会组织”（即“非公司企业法人及其分支机构”）的“受益所有人”信息登记义务——尽管如社会团体、基金会、民办非企业单位、外国商会等“社会组织”作为反洗钱义务主体，在洗钱风险管理中也扮演着重要的角色。
2.“受益所有人”识别独立于“受益所有人”信息登记
本《征求意见稿》将“受益所有人”信息登记的义务，缩小并限制在部分《市场主体登记管理条例》定义的“市场主体”范围内，这容易给不熟悉反洗钱监管规则和风控逻辑的读者一个误解，即可能以为反洗钱义务主体（以金融机构和互联网金融从业机构为主）只需要识别那些被登记的“受益所有人”信息就可以了。
实际上，“受益所有人”识别与“受益所有人”信息登记是相互联系又完全不同的两件事：
（1）识别任何一个客户的“受益所有人”信息，是反洗钱义务主体的义务，而无论该客户是否应进行“受益所有人”信息登记的“市场主体”；
（2）即使一个客户已登记了“受益所有人”信息，反洗钱义务主体仍应通过向该客户收集必要的资料和信息，以独立识别其“受益所有人”，而不能完全依赖于“客户”已登记之“受益所有人”信息。
【解读】
进一步缩小、限制须登记“受益所有人”信息的“市场主体”的范围。
根据国家市场监督管理总局的统计，“目前我国登记在册的市场主体达1.45亿户”，其中个体工商户近1亿户。尽管本《征求意见稿》第2条已经豁免了个体工商户等4类“市场主体”的“受益所有人”信息登记义务，但剩余包括“公司”在内的3类“市场主体”总数也有数千万之多。
如果不加区别地要求这数千万家“市场主体”都要进行“受益所有人”信息的登记，那么无论对国家市场监督管理部门，还是中国人民银行而言，都是巨大的数据处理工作量，需要占用大量的资源。此外，全部股东或合伙人为自然人的市场主体，如一人公司、农村集体经济组织、律所事务所、会计师事务所等，其控制权关系相对要简单了解的多，仅从营业登记就能识别出其“受益所有人”的范围，因此以“承诺免报”来简化这些市场主体的“受益所有人”信息登记，在实践中不会造成市场监管管理部门失察其“受益所有人”信息管理的后果，也不会给反洗钱义务主体识别此类“市场主体”的受益所有人带来障碍。
【解读】
明确了监管机构之间的分工，即：
（1）国家市场监督管理总局收集“市场主体”通过“企业信用信息公示系统”报告的“受益所有人”信息，并将之推送给中国人民银行；
（2）中国人民银行负责建立“受益所有人”信息管理系统，并负责后续的分析和处理。
【解读】
从监管机构之间分工合作的角度来看，中国人民银行和国家市场监督管理总局为“市场主体”所提供的“指导”，其内容是有所不同的：
（1）国家市场监督管理总局负责指导“市场主体”如何准确、及时在企业信息信息公示系统中输入、变更“受益所有人”信息；
（2）中国人民银行负责指导“市场主体”如果用正确的方法来识别其“受益所有人”。
【解读】
“受益所有人”本身不是一个新的概念，只是在中国人民银行颁布《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）之前，中国的反洗钱监管规则中一直将之称为“实际控制人”，且没用清晰定义什么是“实际控制人”。这导致了许多市场主体并不能领会其含义，产生了不必要的误解，将反洗钱意义上的“实际控制人”与《公司法》语境中的“实际控制人”相混淆。
有鉴于此，中国人民银行在《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）和《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发[2018]164号）中，与FATF的“beneficiary owner”术语保持一致，不再称“实际控制人”，而是统称为“受益所有人”，并规定了“受益所有人”的识别标准。
本《征求意见稿》关于“受益所有人”的识别标准与银发[2017]235号文和银发[2018]164号文基本保持一致，没有额外增加新的要求。但是有三点值得关注：
（1）本《征求意见稿》所描述的“受益所有人”的识别标准是供“市场主体”参考使用的。
虽然在内容上与金融机构所遵循的“受益所有人”的识别标准并无本质差异，但是在具体的客户尽职调查过程中，金融机构往往有自己的综合判断。在实践中，金融机构对某一个客户 “受益所有人”的认定，很可能与该“市场主体”在企业信用信息系统中登记的“受益所有人”有所不同。在这种情况下，金融机构应以自己认定的客户“受益所有人”为准，以完成客户尽职调查。
（2）本《征求意见稿》未直接列举“高级管理人员”可视为“受益所有人”。
与《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）相比，本《征求意见稿》没有直接明确地规定，若“公司”不存在“直接或者间接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人”或“通过人事、财务等其他方式对公司进行控制的自然人”的情况之下，可以将其 “高级管理人员”替代性地识别为该“市场主体”的“受益所有人”。取而代之地，是规定可以将“公司”的“法人代表”替代性地识别为该“市场主体”的“受益所有人”。
根据《公司法》第216条规定，除非公司的“总经理”同时兼任“法人代表”，否则“法人代表”并不是公司的“高级管理人员”。显然，从字面上来看，本《征求意见稿》关于“公司”之“受益所有人”的识别标准与金融机构关于“公司客户”之“受益所有人”的识别标准产生了差异。基于这样的差异，可能会发生金融机构并不认可公司客户以“法人代表”作为其“受益所有人”的情况。
（3）VIE企业的“受益所有人”登记面临考验
境外投资者通过VIE协议控制中国境内的企业，在外商直接投资领域（FDI）大量存在。但是由于VIE协议往往是在境内外控制人和被控制企业之间签署的单独协议，其内容并不体现在公司章程等向市场监督管理部门提交的工商登记备案材料之中。
因此，除非企业自己主动披露，一般情况下，无论是为其提供机构服务（如开立账户）的金融机构，还是负责企业经营信息登记的市场监督管理部门，都无从知晓VIE协议控制关系的存在。
本《征求意见稿》的上位法是法律《反洗钱法》及行政法规《市场主体登记管理条例》，且强制力远远高于《金融机构客户身份识別和客户身份资料及交易记录保存管理办法》及《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）。从企业信息披露的角度来说，VIE企业应当登记其境外的实际控制人，但实践中很难落地实施。但VIE企业若不如实登记其“受益所有人”信息但在此后被发现存在VIE协议安排的，依本《征求意见稿》第15条之规定，可能会被市场监管部门行政处罚。
【解读】
与《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）规定的“受政府控制的企事业单位，可将其法定代表人或者实际控制人视同为受益所有人”原则保持了一致，但是更清晰，直接规定“国有独资公司”和“国有控股公司”可以将法定代表人视为受益所有人。
【解读】
本《征求意见稿》所定义的“外国公司分支机构”，主要指外国公司在华设立的“分公司”及“代表处”等不具有中国公司法下独立法人资格的实体，且排除“合伙”组织。对于这一类实体，其“受益所有人”应为实际负责人。
【解读】
本《征求意见稿》要求三类“市场主体”在两个时间点都须进行“受益所有人”信息的登记，即“设立登记时”和“受益所有人信息变更时”。
同时，《征求意见稿》赋予中国人民银行要求“市场主体”进一步提供“受益所有人”支持性材料的权力。也就是说，在接收到“受益所有人”信息之后，如果对信息的真实性或准确性有所质疑，国家市场监督管理局或中国人民银行都有权要求“市场主体”提供更多的支持性材料以证明其信息登记的正确。
【解读】
《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）要求反洗钱义务机构应当登记客户受益所有人的“姓名、地址、身份证或者身份证证明文件的种类、号码和有效期限”。
本《征求意见稿》与银发[2017]235号基本保持了一致，对于“经常居住地或工作单位地址”的要求略高。在“受益所有人”备案信息的范围上，《征求意见稿》的要求更加接近于《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第33条关于“自然人”客户身份信息之规定。
【解读】
本《征求意见稿》要求市场主体在其登记的“受益所有人信息”发生变化时，及时进行变更。
【解读】
自本《征求意见稿》拟定生效实施日（2022年3月1日）起，监管机构给2022年3月1日前已经登记注册的市场主体1年时间的过渡期，要求存量市场主体在2023年3月1日前完成“受益所有人信息”登记。
【解读】
《反洗钱法》第5条规定：“反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构履行反洗钱职责获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱行政调查。司法机关依照本法获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱刑事诉讼。” 关于“受益所有人信息”之使用，本《征求意见稿》与《反洗钱法》之规定一脉相承。
根据本《征求意见稿》的描述，金融机构可以通过与中国人民银行联接系统，获得“市场主体“登记之 “受益所有人信息”的查询权限。
【解读】
对于“市场主体”登记的“受益所有人”信息，实际上处在包括执法部门、行业主管和金融机构等多方主体的监督之下，而绝不是一报了之不需要对其准确性负责。
在得到诸监督主体关于“受益所有人”信息不准确的反馈之后，中国人民银行都可以依职权要求“市场主体“及时更正。
【解读】
我们理解“市场主体”提供错误、不一致、不完整“受益所有人”的法律责任，主要是《市场主体登记管理条例》第44所规定的行政处罚，即“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，由登记机关责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，吊销营业执照。”
【解读】
与银发[2017]235号文和银发[2018]164号文等中国人民银行关于“受益所有人”的定义保持一致。
【解读】
生效实施的时间自2022年3月1日起。
以下来源：人行
END
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